المصروفات والايرادات فى السكه الحديد الجزء الاول

اكتوبر 2009
1

قطاع السكك الحديدية في مصر ضرورات إعادة الهيكلة
المصدر: كراسات استراتيجية

بقلم: عادلة رجب عبدالفتاح الجبالى

مقدمة (•)
تتميز معظم مشروعات النقل بوجه عام والسكك الحديدية بوجه خاص بارتفاع التكلفة الرأسمالية مع ضعف العائد النسبي لها وطول الفترة اللازمة لاسترداده مما يؤدي إلي عزوف القطاع الخاص عن المشاركة فيها، وقد أوجب ذلك استمرار الدولة في تقديم خدمات النقل ودعمها على الرغم من الارتفاع المتواصل في التكاليف مما أثر على مستوي الأداء ومن ثم على تحقيق السلامة والأمان‏.‏
ظلت مشروعات النقل احتكارا طبيعيا للدولة منذ ما بعد الحرب العالمية الثانية وحتي منتصف السبعينيات من القرن الماضي من حيث تملكها‏،‏ وتمويلها‏،‏ وتنظيمها‏،‏ وتشغيلها‏.‏ إلا أن التطور التكنولوجي الذي حدث مع بداية الثمانينيات من إمكانية فصل الأنشطة وظهور ما يعرف بشبكات صناعات الوسائط المتعددة Networks of Multimodal Industries بهدف رفع الكفاءة الاقتصادية لوسائل النقل المختلفة‏،‏ دفع معظم دول العالم للبحث فى كيفية إصلاح هذا القطاع الحيوي وايجاد حلول لتطويره في محاولة لتحسين أدائه‏،‏ وعزز هذا الاتجاه قصور المؤسسات الحكومية في كثير من الدول سواء المتقدمة أو النامية عن تقديم هذه الخدمات بكفاءة نظرا لعجزها عن مواجهة ارتفاع اسعار الوقود أو الصيانة اللازمة وغير ذلك‏،‏ وعدم قدرتها على رفع تعريفة النقل لأسباب اجتماعية وسياسية‏.‏
وفى هذا الإطار بدأت الحكومات تدرس الأساليب المختلفة لتمويل الاستثمارات اللازمة لقطاع النقل عامة والسكك الحديدية خاصة وأيدها في ذلك الاعتراف الدولي بأهمية مشاركة القطاعين الخاص والعام من خلال إيجاد صيغة مناسبة للمنافسة لاستكمال التوسع في تلك المشروعات كعامل حاسم للنمو والذي اكدته تقارير البنك الدولي‏،‏ وباتت الأسباب وراء ضرورة ادخال المنافسة هي رفع كفاءة الأداء الاقتصادي لقطاع السكك الحديدية عن طريق تخفيض العجز الدائم في موازنات الحكومات العامة لتقليل المعاناة من نقص الموارد مما يؤدي لزيادة رفاهة المواطنين وقد تطلب هذا بدوره تطورا فنيا وتقنيا وايديولوجيا بالاضافة إلي تحديث وصيانة وسائل المواصلات لمواجهة زيادة الحركة‏.‏
إلا أن هذا الفكر الجديد كان محل جدل بين الاقتصاديين‏،‏ سواء في مجالات مشاركة القطاع الخاص في الاستثمار في البنية الأساسية وفي عمليات التشغيل خاصة في مجال السكك الحديدية بهدف رفع مستوي الأداء، أو في مدي ملاءمة شكل المنافسة المتحققة‏.‏
وقد انتهجت الدول ثلاثة أساليب لتطبيق المنافسة. الاول أعتمد على تفكيك حزمة النشاط‏ (‏فصل الأنشطة‏)‏ وهو الأسلوب الذي اتبعته دول أوروبا وأستراليا من حيث عملية الفصل الرأسي لحركة النقل بالقطارات عن البنية الأساسية‏،‏ وإن اختلف تطبيقه من دولة إلى أخري حيث تم في بعض الحالات اعادة الهيكلة المالية للخطوط لتصبح مستقلة اداريا ومحاسبيا بالكامل‏.‏ وفي حالات ثانية،‏ اقترن هذا الفصل بنقل ملكية بعض الخطوط التي يمكن تسعيرها تجاريا من الدولة إلى القطاع الخاص رغبة في وقف الخسائر الضخمة. وفي حالات ثالثة تم وضع صيغ مختلفة لتحفيز القطاع الخاص على الاستثمار في البنية الأساسية كصيانة القاطرات وخطوط السكك والعربات‏.‏
أما الأسلوب الثاني‏،‏ وهو الخصخصة الذي طبق في كل من الولايات المتحدة الامريكية وكندا واليابان وبعض الدول النامية في أمريكا اللاتينية، فقد تم تحويل ملكية عدد من الأنشطة من الدولة إلى القطاع الخاص خاصة في مجال نقل البضائع ‏(الشحن‏)‏ من خلال منح امتيازات للتشغيل أو البيع لمستثمر رئيسي مع استمرار التواجد الحكومي كمنظم ومراقب للخدمة في ظل تطبيق المنافسة‏.‏
وأخيراً، تمثل الأسلوب الثالث فى تحرير التسعير ونزع القيود عن السكك الحديدية حيث لا تتدخل الدولة في تحديد الأسعار أو نوعية الخدمة وتترك تحقيق التوازن لقوي السوق.‏ وقد تم تطبيق هذا الأسلوب في شمال أمريكا حيث تتضح المنافسة الشديدة بين وسائل النقل المختلفة كالنقل البري أو النهري خاصة في الشحن ونقل الركاب داخل المدن ذاتها أكثر من النقل بين المدن وبعضها البعض‏.‏
وتوضح الادبيات الحديثة Megginson and Netter،2001، جيوزلان، 1998) أن اداء الشركات في ظل الملكية الخاصة ـ في معظم الحالات ـ فاق بكثير أداءها في حالة الملكية العامة حيث أدت مشاركة القطاع الخاص بأي من الصور السابق الاشارة اليها، إلى تحسن الأداء المالي والتشغيلي لهذه الشركات هذا وقد أكدت الدراسات التطبيقية لقطاع السكك الحديدية، الذي يعد من أكثر القطاعات التي حظيت باهتمام الاقتصاديين عند دراسة أثر الاصلاح على تحقيق الكفاءة الاقتصادية، امكانية ادخال المنافسة في معظم انشطة هذا القطاع مما يؤدي إلى تحسين نوعية الخدمة وانخفاض الأسعار‏.‏
وانطلاقا من هذا التوجه العالمي ورغبة في تطوير الأداء الاقتصادي لقطاع السكك الحديدية في مصر لرفع كفاءة التشغيل‏.‏ والنهوض بكل من مستوي الخدمات والامان لنقل الركاب والبضائع تتناول هذه الدراسة قضية إصلاح قطاع السكك الحديدية واعادة هيكلته لرفع مستوي الأداء‏.‏
إذ لا تختلف مصر عن بقية دول العالم فيما تعانية من مشكلات تمويل وادارة وصيانة السكك الحديدية خاصة فيما يتعلق بالجرارات ومستوي العربات وتجديد خطوط السكك الحديدية وتطوير كهربة الاشارات واستكمال وتحديث المحطات والمزلقانات وغير ذلك مما يحمل الدولة عبء توفير استثمارات ضخمة لهذا القطاع والذي يستلزم بدوره الوصول إلى توليفة مناسبة تجذب الاستثمارات الخاصة وتحقق الربحية لها مع ضمان توفير الامان ومراعاة عدم المغالاة في الأسعار‏.‏
وقد أثار موضوع إصلاح واعادة هيكلة مرفق السكك الحديدية في مصر بالصورة التي تعطي دورا أكبر للقطاع الخاص ليقدم بعض الأنشطة في الآونة الأخيرة جدلا ونقاشا حول العديد من القضايا المتعلقة بأسلوب مشاركة القطاع الخاص في تقديم هذه الخدمات بما لايخل بالالتزام الاجتماعي اللازم تجاه محدودي الدخل. وقد اختلفت الآراء بين مؤيد ومعارض للفكرة أو لأسلوب تطبيقها مما حتم ضرورة مناقشة هذه القضية. ويدور هذا الجدل حول التساؤلات التالية‏:‏
- هل يمكن تحقيق الاصلاح واعادة هيكلة السكك الحديدية؟
‏- ما الأشكال التي يمكن للقطاع الخاص أن يشارك بها في السكك الحديدية، ولماذا يختلف الأسلوب المتبع من دولة إلى أخري؟
- كيف يمكن الاستفادة من التجارب الدولية التي نجحت في تقديم الخدمة؟
‏- كيف يمكن إصلاح هذا المرفق في مصر؟ وماهي محاور التطوير المقترحة؟
وتسعى الدراسة من خلال الإجابة على هذه التساؤلات إلى تحديد الأشكال المختلفة لإعادة هيكلة السكك الحديدية باستخدام أسلوبي التحليل الوصفي والمقارن بين تجارب عدد من الدول وأفضل الاختيارات الملائمة لتطبيقها في مصر‏.‏
أولا: أشكال المنافسة في قطاع السكك الحديدية
اتفق معظم الاقتصاديين على تمتع خدمات المرافق العامة، ومن بينها النقل بوسائطه المختلفة وخاصة السكك الحديدية، بالاحتكار الطبيعي لأن مشروعاته تتصف بكثافة رأسمالية عالية ونفقات ثابتة ضخمة (النفقات الغارقة Sunk Cost) بالمقارنة بالنفقات المتغيرة مما يحول دون حرية الدخول في تلك المشروعات. هذا بدوره يؤدي إلى صعوبة تحقيق أرباح حيث أن تعظيم أرباح المحتكر في السكك الحديدية تعني فرض سعر أعلى من ذلك الذي تتساوي عنده النفقة الحدية مع الإيراد الحدي فاذا لم يحقق المنتج هذا السعر المرتفع وفي ذات الوقت إذا لم ينتج عند أقل تكلفة ممكنة فلن تتحقق معايير الكفاءة ومن ثم سينسحب من السوق ولذا فغالبا ما تتدخل الحكومات لتقديم المشروعات التي تنطوي على احتكار طبيعي حيث نجد أنها تلتزم بدعم سعر الخدمة للمستخدم الذي لايستطيع دفع قيمتها الحقيقية لابقاء الموارد في مجال إنتاجها (Vickers and Yarrow،1991) إلا أن استمرار عدم تحقيق الارباح لن يحول فقط دون التوسع المطلوب أو التطوير للخدمة بل قد يؤدي إلى تدهور المستوى وانخفاض عنصر الأمان‏.‏
وإزاء فشل الحكومات في تحقيق التوازن بين الكفاءة الاقتصادية والعدالة الاجتماعية بدأ الباحثون منذ الثمانينيات في إيجاد بدائل مختلفة لدور الحكومات في تقديم خدمة السكك الحديدية شأنها في ذلك شأن بقية الخدمات العامة‏.‏
ومع التقدم الفني السريع الذي أطلق عليه ثورة البنية الأساسية ذات التوجه التكنولوجي "Technology-driven Infrastructure Revolution"في مجال الخدمات العامة كشبكات التوصيل في حالات الكهرباء والغاز الطبيعي والاتصالات والمياه التي ارتبطت تاريخيا بسيطرة المؤسسات الحكومية على تمويلها وتشغيلها نادى الاقتصاديون بضرورة مساهمة القطاع الخاص سواء جزئيا أو كليا من خلال التحرير بأشكاله المختلفة في تقديم تلك الخدمات على أن تقوم الدولة بدور المراقب والمنظم من جهة، وتوجه استثماراتها إلى خدمات البنية الأساسية الاجتماعية ‏(‏الصحية والتعليمية‏)‏ لتقدمها بصورة أكثر كفاءة لها من جهة ثانية(Izaguirre.A.K،2000) . وقد أسهم هذا التطور العلمي والتكنولوجي في تخفيض الاستثمارات المطلوبة للدخول إلى هذه الأسواق وتوفير آليات مماثلة لآليات السوق مما أدى إلى جذب المستثمر الخاص للمشاركة في تقديم هذه المشروعات وتحويل الخدمات التي تميزت طويلا بالاحتكار الطبيعي إلى سوق المنافسة التي أخذت واحدا من الأشكال الثلاثة التالية تفكيك حزمة النشاط أو الخصخصة أو نزع القيود‏.‏
1- أسلوب تفكيك حزمة النشاط Unbundling
ينقسم أسلوب تفكيك حزمة النشاط في السكك الحديدية إلى نوعين‏:‏ تفكيك الحزمة الرأسي وتفكيك الحزمة الأفقي Horizontal Separation. ويقصد بالأول تقسيم النشاط إلى مراحل مختلفة متتالية، بمعني الفصل بين الخطوط والبنية الأساسية. وقد نبعت هذه الفكرة أساسا من تجربة قطاعات الكهرباء والاتصالات والنقل البري، حيث تم السماح للقطاع الخاص بتوليد الكهرباء لمواجهة النمو المتزايد على طلب الكهرباء مما أسفر عن تشجيع المنافسة في سوق الكهرباء على المستوى المحلي ومن خلال شبكات الربط بين الدول كخدمة مستقلة وإن استمرت سيطرة الحكومات على شبكات النقل والتوزيع‏.‏
أما فى حالة الاتصالات فسنجد، على سبيل المثال، فصلا بين خدمة الخطوط الدولية التي يسمح فيها بالمنافسة، والخطوط المحلية التي عادة ما تكون احتكارا للدولة. ونجد التقسيم ذاته في مجال الخطوط الثابتة وخطوط الجوال والانترنت، حيث تتنافس في تقديم خدماتهما الشركات المختلفة في شكل سوق منافسة احتكارية أو احتكار قلة‏.‏
أما فى مجال النقل البرى عادة ماتكون هناك منافسة في النقل على الطرق بين الوسائل العامة والوسائل الخاصة، وأخيرا في مجال الطرق حيث توجد بعض الطرق السريعة الممولة من الدولة تمويلا كاملا وأخرى يمولها القطاع الخاص ويتم التحصيل عن طريق رسوم مرور‏(الطرق التجارية‏).‏
أما النوع الثاني وهو تفكيك الحزمة الأفقي Horizontal Separation فيقصد به تقسيم انشطة القطاع بين عدد من المنتجين إلى أجزاء من الخدمة سواء في عدة مناطق جغرافية أو طبقا لطبيعة النشاط‏،‏ فعلي سبيل المثال في حالة السكك الحديدية كان يقوم القطاع الخاص بإنشاء خطوط حديدية، في مناطق جديدة، أو تقديم خدمات داخل عربات الدرجة الأولى في بعض الخطوط‏.‏ وقد يعني أيضا تقسيم النشاط بين ركاب وبضائع‏،‏ فتتنافس أكثر من شركة فيما بينها في الخط الواحد لتقديم الخدمة‏.‏
ويلاحظ في هذا الشأن أنه لابد ألا يؤدي تفكيك الحزمة إلى توجه المستثمرين الجدد إلى أخذ النشاط المربح فقط وترك ماهو دون ذلك (قشط الكريمة "Cream Skimming") أي الإقبال على الأنشطة المربحة وترك غير المربحة حيث تضطر الدولة إلى تقديمها بصورة تخل بمستوي الخدمة‏.‏
كما تجدر الإشارة إلى أن نجاح تفكيك حزمة النشاط لتوسيع المنافسة قد يتأثر بطبيعة الخدمة المقدمة والنشاط الذي سيدخل فيه القطاع الخاص. كما أنه لابد من مراعاة الدقة عند حساب التكلفة والعائد الذي سيتولد من المنافسة عند تفكيك الحزمة إذ قد يكون أحيانا غير مبرر إذا كان سيؤدي إلى فقدان وفورات الحجم التي من شأنها أن تقلل النفقات في الأجل الطويل، أو أن وجود هذا الشكل سيمنع الدعم المتبادل بين الأنشطة ‏(الخطوط الرابحة وتلك الخاسرة‏)‏ الذي قد يؤدي إذا أحسن استخدامه عند تقديم الخدمة كحزمة واحدة إلى تحقيق الربح أو أن يضعف الحافز بسبب قصر المدى الزمني لمدة استغلال الخدمة في بعض العقود التي يبرمها المنتج الجديد في هذه السوق‏.‏
مما تقدم يتضح أن إمكانية تفكيك حزمة النشاط يتطلب توافر التقنية والتقدم التكنولوجي والاطار المؤسسي الذي يسمح بتواجد القطاع الخاص من ناحية مع عدم وجود نفقات غارقة حتى ولو بنسبة ضعيفة من ناحية أخري‏.‏ إذا أن المستثمر الخاص المحتمل لن ينجذب إلى السوق الا إذا غابت تماما هذه النفقات الغارقة (النفقات الغارقة الصفرية (Zero Sunk Costs)، اذ أن وجود النفقات الغارقة الضئيلة قد يهيئ امكانية حدوث تواطؤ مع المشروع المتواجد اصلا في السوق مما قد يحول دون دخول المنافسين المحتملين ومن ثم لن يتحقق الهدف الاساسي من دواعي تطبيق المنافسة وسيخلق مجالا لقيام احتكارات أو اتفاقيات ضمنية قد تؤثر على الأسعار بشكل قد يضر بالمستهلكين للخدمة في هذه السوق‏.‏
2- أسلوب الخصخصة Privatization
تعتبر الخصخصة شكلا آخر من أشكال المنافسة في السكك الحديدية سواء اتفق الاقتصاديون على دورها في عملية تمويل الاستثمارات وإحداث التطوير والتوسع المطلوب أو اختلفوا من حيث الآثار المترتبة عليها من الناحية الاجتماعية. وقد أخذ هذا الأسلوب يتزايد في نهاية الثمانينيات عندما قامت كثير من الدول بطرح عدد من خطوط سكك الحديد فيها للبيع أو منح امتياز لشركة خاصة لفترة تتراوح من ‏10‏ إلى ‏50‏ سنة‏.‏
وتجدر الإشارة في هذا المجال إلى ضرورة عدم الخلط بين مفهومي التحرير والخصخصة والتمييز بينهما عند تناول مشاركة القطاع الخاص، فإذا عرفنا "التحرير" على أنه السياسة التي تعمل على تهيئة السوق أمام النشاط الخاص من خلال عدم تقييد التسعير والتوزيع ومايتبعها من سياسات مالية ونقدية وسياسات سوق العمل وسياسات التجارة الخارجية التي تهيئ للتحول إلى القطاع الخاص تصبح الخصخصة بهذا المعني إحدي مراحل التحرير الاقتصادي التي ترتبط بالاصلاح الاقتصادي. كما يمكن القول بأن الخصخصة هي سلسلة من الأوضاع المختلفة التي عادة ما تكون متشابكة ومتداخلة من بينها نقل الملكية أو الخصخصة بالمعني الدقيق الذي يتضمن النقل المستمر لأصول القطاع العام للقطاع الخاص والامتيازات التي تحدد مجال وفترة نقل الحقوق. كما تتضمن عودة هذه الأصول إلى السلطة العامة بعد انتهاء فترة الامتياز والدخول في مرحلة جديدة تعقب عدم احتكار القطاع وإدخال المنافسة‏.‏
إن الخصخصة ليست غاية وإنما سياسة تهدف إلى تقليص عمل الحكومة في الميادين التي تعمل فيها آلية السوق وتتحقق فيها المنافسة لزيادة الكفاءة الاقتصادية من خلال التغير في الملكية والتغير التنظيمي والتغير في شكل السوق (رجب 2003، هندى 2003)‏. كما يمكن الجزم بأنه في مجال السكك الحديدية إذا لم تنجح الشركات الجديدة الداخلة السوق في تخفيض نفقاتها وعرض خدمات اكثر تنوعا جذبا للمستخدمين فانها ستفشل في المحافظة على حصتها في السوق مما سيحقق لها خسائر ويدفعها للخروج‏.‏
الا أن هذا يتطلب بدوره الاهتمام باجراءات ماقبل الخصخصة فيما يتعلق بالتوقيت الزمني اللازم لوضع الإطار التشريعي المناسب والقيام بالاصلاحات المؤسسية حتى لا يتحول الاحتكار العام ـ خاصة في مجال البنية الأساسية ـ إلي احتكار خاص كما يستلزم وجود استراتيجية واضحة لاصلاح هياكل السوق اللازمة لخلق المنافسة التي ترتبط بأساليب تحويل الملكية أو إعادة هيكلة المشروعات لتكون أكثر تنافسية‏.‏
3- أسلوب إزالة القيود
اجتمعت الأدبيات على أن التخصيص الأمثل للموارد لايتحقق إلا من خلال سوق تنافسي يعكس تفاعل قوى العرض والطلب‏.‏ ويقصد بهذا المفهوم تحرير التسعير وعدم التحكم في تقديم الخدمات أو تقييدها مما يعوق دخول أو خروج أي من المستثمرين وإن ظل التحكم أو الرقابة من قبل الدولة من أجل تطوير الكفاءة والوفاء بالطلب وتغطية ثغرات السوق وتدعيم الاستثمار‏.‏
تختلف الآراء حول تحرير تسعير المرافق العامة والنقل بالسكك الحديدية على وجه الخصوص خاصة من جهة الأسلوب الذي تفرضه سلطة التنظيم فقد يري البعض(Hayashi.et al،1987) أن نزع القيود سوف يولد اعباء اضافية على المستهلكين الذين اعتادوا ـ لسنوات طويلة ـ الحصول على خدمات المرفق بأسعار متدنية نتيجة للدعم الذي تقدمه الحكومات فالقطاع الخاص يسعي دائما لتحقيق الربح ومن ثم سيحدد لخدماته اسعارا أعلي من تكاليف الانتاج وبالتالي لن تتحقق كفاءة تخصيص الموارد‏،‏ كما يحذر آخرون من المخاطر التي يمكن أن تتولد من عدم وجود منافسة حقيقية من القطاع الخاص والتي قد تؤدي إلى تحوله إلى احتكار بديل للاحتكار الحكومي فيسعي لرفع الأسعار لتعظيم ربحه‏،‏ ومن ثم تنعدم الكفاءة ولذا تدعو بعض الدراسات إلى ضرورة خضوع المرافق التي يتم تحريرها إلى التنظيم والرقابة من قبل الدولة للوصول الى ما يطلق عليه التسعير الجيد‏!‏(1).
وعلي الرغم من أن التنظيم يعد مسألة حاسمة في عملية نزع القيود والتحرير في السكك الحديدية لأنه يوفر البيئة التي تشجع الداخلين الجدد على الاستثمار في هذه السوق ويكفل تأمين مستثمري القطاع الخاص ضد المخاطر التنظيمية الا أنه يلاحظ تباين أشكال التنظيم من دولة إلى أخري حسب مراحل تطورها واختلاف احتياجاتها كما أنه لتحقيق الكفاءة لابد أن يتصف هذا التنظيم بعدة خصائص تضمن استمرار وجوده وتعرف كل أطراف المعاملات بحقوقهم‏،‏ وتمنع الانحراف حتى يؤتى ثماره. وتتمثل هذه الخصائص في‏:‏ الشفافية‏،‏ والمصداقية‏،‏ والحوافز وحوكمة الشركات‏.‏
أ- الشفافية Transparency
تعد الشفافية من الأمور المهمة لنجاح نزع القيود اقتصاديا وسياسيا وترتبط بمفهوم توافر المعلومات الذي لابد أن تتيحه الدولة أمام المستثمر الخاص،‏ فقد بينت دراسات عديدة (Brada، (Galal and Nauriyal،1995،1996،Brada،Guasch.et al،2003) أن سبب فشل الاستفادة من منافع تحرير خدمات النقل في بعض دول جنوب شرق آسيا وأوروبا الشرقية إنما يرجع لضعف قدرة التنظيم والتي نتج عنها حجب معلومات تقنية وتجارية كانت لازمة عند اجراء المزادات التنافسية كذلك أعزت كتابات نجاح اختيار هذا الأسلوب إلى ضمان تقديم التحليل المطلوب للداخلين الجدد والتي ترتبط بسرعة القرارات في ابرام العقود‏.‏
ويؤكد الاقتصاديون أن متطلبات الشفافية يجب ألا تقف عند بنود وشروط الامتيازات والتراخيص ولكن لابد أن يمتد العمل بها بعد مرحلة التحرير لتتيح للمنظمين سلطات بحث وتقص واسعة‏.‏ وقد نبهوا إلى احتمالات انتشار الفساد والرشوة في حالة تدخل بعض الجهات الحكومية كوكالات تنفيذية لحجب المعلومات عن البعض أو افشائها للبعض الاخر مما يؤثر على الشفافية ومن ثم على قرارات المستثمرين‏.‏
كما يجب النظر الى الشفافية أيضا من زاوية المنظم حيث تتضح مشكلة نقص أو عدم تماثل المعلومات بين جهاز التنظيم والشركة الخاصة فلكي ينجح التنظيم في الرقابة على المشروعات بعد نزع القيود لابد أن يحصل ايضا على معلومات كاملة وصحيحة حول تكاليف هذه المشروعات وصحة ودقة التوريدات التي تقدمها ومعدلات نموها والموارد المتاحة لها في الدولة والتي غالبا ستصل اليه عن طريق المديرين الذين يجب أن يحصلوا بدورهم على حوافز مناسبة تشجعهم على الإدلاء بالمعلومات الصحيحة حتى لا يقوموا بتشويه المعلومات. كما يتعين على العاملين بجهاز التنظيم والرقابة أن يكونوا على درجة عالية من المهارة والكفاءة بحيث لا يستطيع مقدمو الخدمات خداعهم أو تضليلهم كما ينبغي أن يكونوا مطلعين على أحدث التطورات التكنولوجية حتى لا يقفوا حائلا دون إجراء تحديث في المشروعات القائمة‏.‏
ب- مصداقية الالتزام Credibility
تتأثر مصداقية الالتزام إذا فقد المستثمر الخاص الثقة في الحكومة أو شاب بعض السياسات توجه نحو إمكانية تطبيق بعض القرارات التعسفية كأن يتخذ القائمون بالتنظيم قرارات بفرض مطالب جديدة تعقد تقديم الخدمة مما يجعل المستثمر غير قادر على استرداد تكاليف تشغيله‏،‏ أو أن يحدد التنظيم أسعارا أقل من النفقة المتوسطة في الأجل الطويل مما يضعف الحافز لدي المستثمر الخاص على العمل في هذه المرافق بغض النظر عن وجود أي التزام بتطبيق المنافسة فيها‏، أو أن تصدر قرارات إدارية تقضي بمصادرة ملكية بعض المستثمرين من القطاع الخاص. كل ما تقدم من شأنه أن يضفي شعورا بعدم الأمان ومن ثم يدفع إلى تراجع المستثمر الخاص‏.‏
ج- الحوافز Incentives
اهتمت نظرية التنظيم الجديدة بالعلاقة بين السلطة المنظمة والشركة الخاضعة للتنظيم باعتبارها مشكلة بين المالك ‏(صاحب المال‏)‏ والوكيل ‏(‏من يقوم بإدارة المشروع‏)‏ إذ بينت تلك الأدبيات (جلال، 2002،2001 (Laffont and Martimort، وجود ارتباط عكسي بين تعظيم الربح للشركة وتحقيق المكاسب الشخصية للمديرين إذا لم يكونوا من أصحاب المصالح. وترجع أسباب ظهور هذه المشكلة إلى انفصال الملكية عن الإدارة واختلاف أهداف كل طرف من أطراف العلاقة وسعى كل طرف إلى تعظيم مكاسبه وأرباحه حيث يقوم الوكيل بالحصول على مزايا وحوافز وبدلات عينية على حساب المالك الذي يسفر عنه زيادة نفقات الشركة، ومن ثم تقليل أرباحها والعائد المتحقق لحملة الأسهم‏.‏
ومما لاشك فيه أن فكرة إيجاد المديرين من خلال منحهم حصصا في أسهم الشركة سوف يولد لديهم الرغبة في زيادة القيمة المضافة وتخفيض النفقات لأنها ستؤثر مباشرة على عائداتهم كحملة أسهم والذي يختلف في حالة المدير في المشروعات العامة‏.‏فالمدير في الشركات العامة لا يحق له الحصول على أسهم في الشركة مما يفقده العمل بكفاءة إذ أنه ليس شريكا أو مالكا للموارد ومن ثم لا يجد الدافع لتعظيم الأرباح‏.‏
د- حوكمة الشركات Corporate Governance
يرتبط نجاح التنظيم بتطببق مفهوم حوكمة الشركات (2) الذي جاء لمعالجة المشكلات التي قد تنشأ عن انفصال الإدارة عن الملكية مع تحرير الأسواق‏،‏ ونزع القيود،‏ وما ترتب عليه من ضعف آليات الرقابة على تصرفات المديرين والذي أدي إلى وقوع أزمات مالية‏،‏ وقد خلصت الدراسات الحديثة إلي أن التطبيق الجيد لحوكمة الشركات يتوقف على مجموعة من المحددات الداخلية والخارجية من أهمها عدم التميز في المعاملة‏،‏ والإفصاح والشفافية عن كل المعلومات بين المساهمين وأصحاب المصالح من خلال المراقبين والمراجعين في الوقت المناسب لضمان تقليص فرص الفساد‏.‏ هذ يعني أهمية وجود مراجعي حسابات متخصصين للمساهمة بفاعلية في قياس أداء الشركات والرقابة على القطاعات الإستراتيجية خاصة المحولة من القطاع العام إلى القطاع الخاص، مع تصميم آليات فعالة للحوافز حتى لا تتناقض المصالح‏.‏
مما تقدم يتضح أن نجاح النفاذ إلي الأسواق من خلال إدخال المنافسة يتوقف على دور الحكومات في دقة اختبار القطاعات والأنشطة الأكثر منافسة لمشاركة القطاع الخاص بما يتلاءم وتحقيق التنسيق الجيد والتتابع في الاصلاح القطاعي‏.‏ يتطلب ذلك بدوره وجود مجموعة من التشريعات تضمن الالتزام السياسي لتجنب المخاطر التي قد يتعرض لها القطاع الخاص من عدم استقرار السياسات من جهة، وإحكام الرقابة على صياغة العقود بما يقلل من مخاطر استلام البنية الأساسية في حالة غير صالحة سواء من الناحية الفنية أو التكنولوجيا في نهاية فترة الامتياز مما يضع على الدولة مجهودات التدريب التي تكون قد بذلت أثناء فترة الامتياز من جهة أخري حتى تأتي المنافسة بثمارها من حيث تحسن مستوى الأداء وتحقيق الكفاءة‏.‏
ثانيا: التجارب الدولية فى إدخال المنافسة فى قطاع السكك الحديدية
تشير معظم الدراسات إلي أنه على الرغم من اتجاه معظم الدول لإصلاح السكك الحديدية من خلال إدخال المنافسة بشكل من الأشكال السابق الإشارة إليها‏،‏ إلا أن الصراع ظل قائما من الزاوية السياسية والأيديولوجية من حيث تقليص دور الدولة في القطاع ككل أو في نشاط بعينة‏.‏
طبقت معظم دول أوروبا منذ نهاية الثمانينيات وبداية التسعينيات تفكيك حزمة النشاط ومن ثم الفصل بين البنية الأساسية والخدمات‏،‏ مع قيام عدد منها بخصخصة بعض الأنشطة بعد فصلها خاصة في مجال الاستثمار في القضبان والأرصفة‏،‏ مع إعادة هيكلة الأنشطة الأخرى التي تتسم بنسبة استخدام عالية وذلك تخفيضا للتكاليف ووقفا للخسائر الضخمة التي كان يعاني منها القطاع‏.‏ وقد انتهجت أيضا أستراليا الأسلوب ذاته الذي يعتمد على تجزئة النشاط وطرح المنافسة في المجال الأكثر جذبا للقطاع الخاص‏.‏
أما اليابان وبعض الدول النامية في أمريكا اللاتينية وأفريقيا فقد خصخصت بعض الأنشطة من خلال عقود امتيازات أو إيجارات لبعض الخطوط مع وجود رقابة للدولة على أن تعاد للدولة في حالة جيدة وبدون مشكلات في نهاية المدة‏.‏
وقد قامت كل من الولايات المتحدة وكندا بنزع القيود وعدم التدخل الحكومي بصورة واضحة في خطوط شحن البضائع الخاصة‏،‏ إلي جانب إمكانية البيع لمستثمر رئيس لبعض الأنشطة والسماح بإطلاق التعريفات في بعض الخطوط خاصة تلك التي لديها منافسة من وسيلة أخري‏.‏
ويمكن في هذا الشأن التمييز بين ثلاثة نماذج طبقا للأسلوب المتبع وإن اختلفت درجات المنافسة داخل كل نموذج‏، وهى:‏ النموذج الأوروبي‏،‏ ونموذج أمريكا اللاتينية‏،‏ والنموذج الأمريكي‏.
1- النموذج الأوروبى
تمثل أهم أسباب تبنى دول أوروبا هذا الأسلوب فى فشل السكك الحديدية فى تحقيق التنافسية مع وسائل النقل الأخرى سواء فى السعر، أو نوعية الخدمة خاصة مع الشحن بالنقل البرى، أو فى مجال الركاب سواء داخل الدول ذاتها أو بين بعضها البعض خاصة مع شركات النقل الجوى بعد تحريرها فى الاتحاد الأوروبى، إذ ظل الشحن بالسكك الحديدية خاضعاً للاتفاقيات الثنائية، مما أسفر عن انخفاض تحقيق سرعة فى التشغيل نتيجة لاختلاف التكنولوجيا المستخدمة فى القطارات وما يرتبط بها من جرارات، وإشارات،. إلخ بين الدول المختلفة، وما يرتبط بتغيير العربات عند الحدود، فيرفع التكلفة النهائية ويحول دون إمكانية تقديم أى مستثمر كل الخدمة لفقدانه السيطرة فى بعض المراحل أثناء النقل مما يجعلها غير اقتصادية.
وتجدر الإشارة إلى أنه على الرغم من توجه معظم دول أوروبا منذ التسعينيات نحو إعمال المنافسة بهدف رفع الكفاءة، إلا أن البيانات تشير إلى الانخفاض المستمر فى مستوى أداء السكك الحديدية بين وسائل النقل الأخرى خلال الفترة من عام 1970 وحتى عام 2000. فنصيب كل من الراكب الكيلومترى والطن الكيلومترى فى النقل بالسكك الحديدية مقارنة بوسائل النقل الأخرى قد انخفض من 10% إلى 6%، ومن 20% إلى 8% على التوالى خلال تلك الفترة. كما أن حجم الدعم للسكك الحديدية فى تلك الدول قد تزايد مع الانخفاض الشديد فى نسبة العائد على التكلفة الكلية الذى بلغ فى المتوسط 40% طبقاً لبيانات عام 1998 لدول أوروبا (Nash،2006).
وقد أشارت الأدبيات (Grimm and Winston، 2000K Nienhaus، 2002) إلى أن حكومات الدول الأوروبية قررت إزاء تراجع نصيب الخدمة ومستواها مقارنة بالوسائط الأخرى تنظيم المنافسة وذلك لبعدين: الأول، يرتبط بالأمان والمتطلبات البيئية وجودة خدمات النقل، أما البعد الثانى، فيتمثل فى مراقبة النشاط بين القائمين بالتشغيل من القطاع الخاص، فجاء التطبيق بصورة تدريجية على مرحلة شملت ثلاث حزم: الأولى، وهى حزمة عام 2001، سمحت المفوضية الأوروبية طبقاً للقانون 91 / 440 بحرية الانتقال بين الدول فى خطوط الشحن، على أن يتم تأجيل إدخال المنافسة فى خطوط الركاب فى مرحلة لاحقة.
الحزمة الثانية جاءت في عام 2002، وأضافت مزيد من الرقابة والتنظيم على الشحن وخاصة فى مجال تحقيق الأمان والسلامة حيث عهد إلى هيئة متخصصة وهى الوكالة الأوروبية للأمان وإمكانية التشغيل المتشابك European Safety and Interoperability Agency. وقد قامت المفوضية بإدخال تعديلات على القانون السابق ليتضمن عددا من الشروط والالتزامات الخاصة بضمان تحقيق مستوى مرتفع من الأمان خاصة بعد فتح المجال للمشاركة فى خطوط الركاب والذى من المفترض تطبيقه نهاية عام 2007 سواء داخل أوروبا أو على المستوى الدولى. وتتمثل أهم هذه الالتزامات فى حصول المشغل على تصاريح تفيد بوجود معدات صالحة للاستخدام، ومعتمدة، ومقبولة من كافة الدول التى يتم التشغيل فيها، وأخرى خاصة بالسائقين حيث تحدد المستوى المطلوب من حيث الكفاءة والخبرة. وتعد هذه التصاريح أو الإجازات ملزمة للمشغل وإلا تعرض إلى عقوبات قد تصل إلى إيقاف التشغيل أو ضرورة تغيير السائقين عند الحدود مما يعرضه إلى خسارة.
وجاءت الحزمة الثالثة في عام 2005، وقد اهتمت بضرورة إدراج خطوط الركاب الدولية للمنافسة والذى اقترح فيه إجراء تعديلات على بعض مواد القانون السابق الإشارة إليها، خاصة المادة 1191/69 التى ينص التعديل على إتاحة المنافسة عند طرح مناقصات لتقديم الخدمات المدعمة سواء بالنسبة للبضائع أو الركاب. وقد قوبل هذا الاقتراح بالرفض من قبل كل من البرلمان الأوروبى ومجلس الوزراء، حيث تمت مراجعته على أن يتضمن فتح المنافسة داخل الدول ذاتها وليس على مستوى دول الاتحاد ككل (Gomez - Ibanez and Gines de Rus، 2006).
وقد تعددت الأشكال داخل النموذج الأوروبى من حيث تطبيق الإصلاح وإعادة الهيكلة، إذ تراوحت بين إعمال المنافسة فى كافة الأنشطة من حيث البنية الأساسية والتشغيل والانفصال المؤسسى والمحاسبى من خلال الشركات الخاصة مثل المملكة المتحدة وهى الأكثر تحريراً، وبين فرنسا وفنلندا وإيطاليا وأسبانيا وغيرهم الأكثر تحفظاً حيث مازال كل القطاع مملوكا كلية للدولة وإن تم الفصل بين الأنشطة مؤسسياً أو محاسبياً كما سيتم توضيحه.
2- نموذج دول أمريكا اللاتينية
عانت خطوط السكك الحديدية فى دول أمريكا اللاتينية من مشكلات كثيرة نتيجة لسيطرة الحكومات عليها وضعف الاستثمارات الموجهة للتطوير أو تنمية الخدمات مما أدى إلى تدنى المستوى بشكل واضح. ولا جدال حول ما كان يعكسه هذا الوضع من تردى النظام الاقتصادى والسياسى خلال السبعينيات والثمانينيات من القرن الماضى (Kogan، 2006).
ولمواجهة عجز الميزانيات المتراكم فى تلك الدول بدأت الحكومات فى الإعلان عن عدم قدرتها الاستمرار فى دعم السكك الحديدية وأفصحت عن رغبتها فى مشاركة القطاع الخاص فى البنية الأساسية وفى الإدارة بمهارة لخطوط التشغيل لتحسين مستوى أداء القطاع.
وقد تم فى معظم تلك الدول منح امتيازات لفترة محددة تتراوح بين 20 عاما فى شيلى و50 عاما فى المكسيك بالنسبة للشحن ونقل الركاب. وقد تم الاشتراط على المستثمر الخاص بالاستثمار فى كلا النشاطين تشغيل الخطوط والبنية الأساسية فى المنطقة المحددة له. ولتحقيق ذلك تم تجزئة القطاع رأسياً (فك حزمة الأنشطة) وأفقياً أى تقسيم القطاع جغرافياً لزيادة فرص دخول مستثمرين جدد للاستفادة من أفضل العروض المقدمة بما يفيد نمو النشاط على أن تسترد الدولة هذه الحقوق بعد انقضاء فترة الامتياز. وقد أنشأت كثير من الدول شركات مستقلة لتنظيم ورقابة تقديم الخدمات وهى مكونة من اتحاد يمثل الشركات صاحبة الامتياز حتى تحقق الشفافية وتضمن تحقيق الكفاءة.
وتعد كل من بيرو والأرجنتين هما الاستثناء الوحيد حيث احتفظت الحكومات بالسيطرة على البنية الأساسية وخطوط الركاب وتركت فقط إمكانية المنافسة فى خطوط الشحن.
وقد حققت هذه الدول نجاحاً ملحوظاً من حيث الإصلاحات التى تمت فى الأسعار ونوعية الخدمة المقدمة، إلا أن ذلك يستوجب وجود آلية مستمرة لإعادة تقييم عقود الامتياز لجعلها أكثر مرونة وملاءمة مع التغيرات التى قد تظهر طوال فترة الامتياز.
3- النموذج الأمريكى